國地技術支持｜湖南打包山水探路新藍海，“賣場”開進大灣區
發布時間：
2025-06-06
湖南打包山水探路新藍海，“賣場”開進大灣區
車娜、李卓聰、劉泉子、李夢瑤
5月16日，湖南將“山水組合包”賣場搬到了粵港澳大灣區——湖南省自然資源全要素市場入灣區推介會上，該省從自然資源資產組合供應第二批試點27個項目中精心篩選的11個項目集體亮相，旋即掀起了一股“投資湖南”熱。
當日，湖南便成功賣出了2個“包”，郴州市資興市“東江戲水?回龍尋山”、永州市金洞管理區“避暑勝地?康養金洞”組合供應項目順利簽約，前一個以“土地+森林+旅游觀光經營權+碳匯”為組合，后一個以“土地+森林+水+碳匯”為組合。
項目簽約現場。湖南省自然資源廳供圖
這不是湖南第一次將山水打包出讓，更早的起點是2024年11月17日，第一批9個試點項目向外推介。截至目前，已有6個項目成功交易，交易金額達22.48億元。
打包山水，將“碎片化資源”變為“一體化資產包”，讓山水與產業共生，給正在努力爭當中部“龍腰”的湖南開辟了一片新藍海。
一片蘆葦蕩撬動6.25億元
對沅江來說，這一槌“新”意滿滿、分量十足。市委書記楊智勇親自“推”，副市長吳限忠親自“簽”。
據沅江市自然資源局黨組書記馬兵介紹，該項目位于沅江市漉湖濕地內，資產組合標的由國有建設用地使用權、國有農用地使用權、濕地生態系統（蘆葦）碳匯權益指標3種權利組成。“在濕地上首次創設國有農用地使用權，是此次資產打包的關鍵。”
地處洞庭湖畔的沅江，擁有亞洲最大天然蘆葦蕩，是名副其實的“蘆葦之鄉”，曾因造紙而興，也因造紙而飽受環境污染之痛。為守護一湖碧水，沅江作出了退出造紙業的艱難抉擇。
但這一“退”，給沅江帶來了新愁。大量蘆葦成為“棄兒”，導致蘆葦群落衰退，湖區生物多樣性和生態系統功能退化，腐爛后給洞庭湖造成新的污染。
經濟重振、葦民安置、生態修復，無不呼喚蘆葦的重生。進退之間，沅江市委市政府一錘定音：不能困守“生態債”。
培育富含蛋白質和氨基酸的蘆菇、制造無甲醛的蘆花板、精煉生物質材料、擦亮沅江蘆筍“洞庭蟲草”美譽……重新認識蘆葦后，沅江人直夸“根、莖、葉、桿，渾身都是寶”！
但怎么面向市場開發？“這幾年，對蘆葦感興趣的企業不少，但葦山、草地、灘涂、沼澤等湖洲資源是國有自然資源資產，沒有現成的入市途徑。”馬兵告訴記者。
2024年3月，湖南省自然資源廳啟動自然資源資產組合供應試點，沅江的蘆葦蕩迎來生機。
“確權，是第一步。”沅江市自然資源局副局長胡繼勇介紹。
2024年5月，在湖南廳指導下，沅江局完成了全市林地、葦山、草地、灘涂、沼澤等80余萬畝湖洲、近40萬畝蘆葦的自然資源確權登記，開展了設權賦能、規劃條件編制、權利歸集等工作，實現了蘆葦資源由政府統一管理、市場化有償利用。
一子落，滿盤活。入市通道一打通，融資難題也迎刃而解。據了解，南洞庭濕地生態修復與可持續發展項目獲得亞洲開發銀行1.5億美元信貸支持。
與此同時，漉湖林源紙業4萬平方米閑置廠房、600畝加工基地及沅江紙廠208畝閑置土地也得以盤活。目前，沅江已建成蘆葦資源綜合利用產業園和2個生產基地，并引進了湖南積葭、濟南圣泉等生物質新能源新材料龍頭企業。
思路一轉天地寬，蘆葦蕩里生綠金。沅江蘆葦“華麗轉身”，再次成為“寵兒”，年生態收割量達3萬噸，而生態也越割越好。
從舌尖上的蘆筍、蘆菇，到蘆花板、鋰電池負極材料、航天產業碳纖維材料……依托漉湖濕地這部“生態ATM”，一條因蘆葦而立的生態產業鏈條正在沅江生成，支撐著經濟和生態的雙重逆襲。
2024年12月，沅江又申報了第二批試點。
從1到36，“資產包”這樣訂制
在湖南，像沅江這樣的組合供應項目，目前共有36個。湘江綠廊·石岸咖韻、仙陽碧境·云山茶海、避暑勝地·康養金洞……個個內藏山水、業態豐富。
近年來，文旅康養等新產業新業態蓬勃發展，且呈現融合發展態勢，為綠水青山向金山銀山轉化提供了更多可能。多業態融合浪潮之下，開展自然資源資產組合供應可謂“天時地利人和”。
“過去，土地、礦產等自然資源基本上是單一供給方式。將分散的自然資源資產整合為‘資產包’，握指成拳、珠聯璧合，可最大程度顯化‘山水林田湖草’整體價值，實現‘1+1＞2’，也能有力支撐文旅康養等新業態、新產業、新模式的融合發展需求，破解‘九龍治水’、分散管理的高成本困境。”湖南省自然資源廳副廳長謝文說，“這是深化自然資源資產管理改革的關鍵一躍，是全省要素市場改革的重點方向。”
但去年3月征集項目時，各地熱情并不十分高漲。有的地方提出“地都賣不出去，山水能賣出去？”為此，謝文親自帶隊赴各地釋疑解惑，湖南廳在啟動前做足了功課。
生態產品價值實現難，主要表現在“歸集難”“度量難”“配置難”“變現難”。湖南廳組織地質調查所，第一、二、三測繪院，規劃院成立了30多人的組合供應工作專班，并聯合高校專家，從組合供應政策理論和案例研究入手，對照四大難題逐個擊破。
產權不明，價值難定、市場難入、資金難籌。在謝文看來，設權賦能，是必須下好的“先行棋”，“資產包”必須主體明確、產權清晰。
湖南的思路是：在物權法定的前提下，按照自然資源資產所有權與使用權相分離的原則，以土地權利為基礎健全不同門類自然資源資產的用益物權體系，并通過收儲、租賃等方式歸集分散資源，形成“土地使用權+”的自然資源資產組合標的。
為了確保“權利可登記、權能可變現”，湖南廳按照《不動產登記規程》，在水、濕地、灘涂等資源門類上設立國有農用地使用權并開展確權登記。同時，通過設立地役權、特許經營權等，明確組合供應范圍內水、森林、茶園等資源的生態旅游觀光、生態康養體驗等利用方式。
“我們將自然生態系統碳匯權益指標納入資產組合標的，首批組合供應試點中有6個項目涉及生態系統碳匯權益類產品，價值達8755.66萬元。”湖南廳自然資源所有者權益處處長董振亞介紹，“第二批試點項目還創新設立了溶洞開發、地下空間使用權或經營權等權利類型，涵蓋了湖南所有自然資源門類。”
這些組合標的有的跨資源、跨空間，有的跨權屬、跨層級。比如，石門縣仙陽湖、白云山生態旅游項目，行權主體分屬省市縣三級政府的地下熱水探礦權、國有建設用地使用權等，通過授權委托等方式實現統一供應；安化雪峰湖茶旅文體康融合發展項目有“國有”和“集體”兩種不同權屬；沅江南洞庭湖項目和靖州排牙山項目，則聚合了原材料產地和生產加工不同區域。
同時，為滿足市場主體多元化需求，資產配置方式也相對靈活，國有建設用地采用出讓方式，集體經營性建設用地采用入市或聯營聯建，土地經營權采用流轉方式，地役權則通過雙方協議。
一邊探索實踐，一邊總結提煉。
今年4月，在自然資源部印發的《自然資源資產價格整體評估技術指引（試行）》基礎上，湖南廳發布了全國首個系統構建包含碳匯指標核算在內的自然資源資產整體評估技術指南，為地方設權賦能和價值評估提供了參考。
這份指南橫向覆蓋土地、森林、草原、濕地、水、礦產等6大類資源，縱向貫通20余類資產權利，科學量化了自然資源資產的協同效應，并給出了3種碳匯經濟價值評估路徑，有效破解了“度量難”和“配置難”。
中國自然資源經濟研究院生態所所長范振林表示，要吸引更多社會主體參與碳匯項目開發，還需要進一步研制碳匯方法學、提高核算精度，同時厘清碳匯交易主體之間責任，規范準入標準，明晰相關方產權，加強碳匯監測，拓展多元化融資渠道，提高社會參與度和共識度等。
開前門堵后門，AI+3D輔助看包選包
“做好‘資產包’不是終點，我們要構建的是一個統一的自然資源大市場，讓綠水青山等自然資源變資產、聚資本、獲資金、惠民生。”湖南廳廳長李全勝表示。
此次大灣區推介會上，湖南自然資源全要素市場平臺正式上線，創新推出了“AI智能引導+深度選包+三維建模”三級選址服務體系，再次領跑全國。
據了解，湖南省第一測繪院依托實景三維湖南底座，專門建立自然資源資產實體三維數據庫，實現了組合標的3D建模、可視化展示。
“我有什么？”“你要什么？”“紅線在哪里？”……通過平臺，企業輕輕一點，一個三維實景的“資產包”就躍然眼前。企業可“身臨其境”般遠程踏勘，還可以“一鍵避紅線”，享受平臺通過“千企千面”個性化分析提供的智能化選址建議與“管家式”在線服務，快速掌握資源核心價值、鎖定優質資源。
“疊加省市縣一體化應用的自然資源智慧平臺、‘天空地網’綜合監測體系，我們可以實時掌握組合標的現狀及項目進展情況，通過跨部門協同為項目提供訂單式服務。”董振亞告訴記者。
此外，為了提高自然資源資產配置效率，湖南廳還與中國農業發展銀行湖南省分行簽訂戰略協議，共同拓寬生態產品融資渠道，為地方解決了棘手的融資難題。
敞開前門鼓勵“試”，但另一方面湖南也嚴堵后門。
“守不住綠水青山，一切就會歸零。”曾干過生態保護修復的董振亞，深知保護之重要。為此，她和同事們依據“三區三線”劃定成果，一點點梳理出了組合供應項目通用的“正負清單”。
打開這份長達11頁的清單，41條“正面清單”、56條“負面清單”，生態保護紅線內外、自然保護地內外，各類自然資源要素哪些能用、怎么用、哪些不能用，一目了然。
為了嚴防國有資產流失和隱性債務風險，湖南廳還要求每個項目制定自然資源保護利用和資產保值增值規劃條件，合理設置績效目標與收益分配方案，建立“制度設計-公開交易”全鏈條風控體系，在自然資源確權、權利歸集、資產組合、價值評估、公開交易和供后監管各環節維護好各方權益。
比如，安化縣茶旅文體康組合供應項目，在充分聽取政府相關部門、集體經濟組織和村民意見的基礎上，集體農用地（茶園）為供役地的地役權、集體經營性建設用地使用權流轉，按照地方政府、村集體組織、村民1:4:5的比例進行收益分配，縣級政府收益主要用于生態保護修復和地方經濟發展；集體所有林地碳匯權益指標交易，按照地方政府、市場主體、村集體組織、村民1:2:2:5的比例進行利潤分配，充分維護村集體和村民利益，有效調動政府和市場主體開發碳匯積極性；國有建設用地使用權、國有農用地使用權出讓，縣級政府收取全部收益，用于補償資源整備、儲備等前期開發及其他自然資源保護和利用。
不過，“創新之苗”要長成“參天大樹”，仍然任重道遠。據湖南省地質調查所權益調查中心主任、組合供應工作專班負責人魏方輝介紹，山水林田湖草沙等各類資源有不同管控要求，部分監管職能分散在不同部門，在整體供應過程中，還需要加大與林草、水利、生態環境、農業農村等部門的協同，進一步提高審批效率。此外，從財稅方面來看，組合供應收入該怎么管理、要不要收稅、怎么收稅等問題也需要制度來規范。
今年1月，2025年全國自然資源工作會議要求深入推進“四個融合”（司局融合、部局融合、部門融合、部省融合）。
湖南廳也蹄疾步穩地推出了一系列舉措，完善自然資源和林業、地質工作的協同推進機制，依托自然資源智慧平臺對業務流程進行優化、再造，加強與省層面相關部門的聯動協同，正努力讓物理協同發生化學反應。
無疑，這將更好為自然資源組合供應的下一程保駕護航。
三湘四水，意味幾何？在李全勝看來，這是湖南的綠色永動機，而自然資源資產組合供應，就是那枚關鍵的發動按鈕。
記者手記
順勢而為的關鍵一躍
車 娜
這是一場摸著石頭過河、自上而下推進、謀定而后動的改革。
從最初的冷眼觀望到如今的熱情高漲，湖南這場改革之所以能夠順利推進，逐漸贏得地方主動參與，說明改革符合勢之所趨、民之所向，是順“勢”、順“事”而為，更是順“市”而為。
毋庸置疑，生態與經濟雙向賦能的時代已經到來，綠色發展勢不可擋。
“一人不成眾，獨木不成林。”山水林田湖草沙本就是生命共同體，將各類自然資源資產組合起來，統籌推進生態產業化與產業生態化，讓綠水青山變資產、聚資源、獲資金、惠民生，不僅符合自然規律，也符合經濟社會發展規律。
特別值得一提的是，湖南廳在推進改革中靈活運用“三個更加注重”方法論，注重系統集成，注重突出重點，注重改革實效，從制度建設、流程設計、平臺建設、規劃管控、服務提效等方面做了萬全準備，讓改革穩中有進、風險可控。
當下，中國經濟迫切需要培養新的增長點。黨的二十屆三中全會提出，以經濟體制改革為牽引進一步全面深化改革、推進中國式現代化。建設一個什么樣的全國自然資源大市場，關乎高水平社會主義市場經濟體制的構建，更關乎中國經濟、美麗中國的未來。這是自然資源資產產權制度改革要答好的時代考題。
湖南跳出湖南，以開放的態度廣邀億萬資本共拓生態經濟藍海，做大做強自然資源統一大市場，給我們提供了一個思路。
來源：i自然APP
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